На главную


Новости


Конкурентная политика на товарных рынках


Конкурентная политика на рынке финансовых услуг


Регулирование деятельности естественных монополий


Публикации


Административная и судебная практика


В Правлении МАП России


Реестр субъектов естественных монополий в области связи


Контроль рекламной деятельности


Международная деятельность


Государственная поддержка предпринимательства


Контроль деятельности товарных бирж


Защита прав потребителей


Территориальные управления МАП России
Поиск:
Найти

Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства
Публикации
Проблемы формирования Реестра субъектов естественных монополий в области связи


Развитие рыночных отношений предполагает уменьшение прямого вмеша-тельства государства в деятельность предприятий, поскольку конкурентный механизм, действующий в экономике, с теоретической точки зрения является наиболее эффективным для развития общества. Прямое государственное вмеша-тельство в экономику в рыночных условиях осуществляется лишь с целью кон-троля за справедливым распределением ресурсов с экономической точки зрения и с целью защиты прав субъектов экономической деятельности с точки зрения юридической. Формы такого вмешательства могут быть самыми различными, однако у всех них имеется экономическое обоснование (содержание) и юриди-ческое закрепление (форма).
Следует отметить, что производство и реализация некоторых товаров эконо-мически более эффективны, если на рынке действует только один производи-тель (поставщик услуг). Такое состояние рынка принято считать естественной монополией. Поскольку конкурентный механизм в данном случае не работает, государство должно контролировать таких производителей (поставщиков ус-луг), которые в силу указанных выше обстоятельств обладают весьма сущест-венной рыночной мощью, позволяющей им определяющим образом влиять на распределение ресурсов. Таким образом, экономическое обоснование (содержа-ние) государственного вмешательства налицо. Возникает вопрос – как или, точ-нее, в какой форме?
В 1995 г. принимается Федеральный закон «О естественных монополиях», призванный решить этот второй вопрос. Однако его детальное изучение, а также правоприменительная практика, как органов регулирования естественных моно-полий, так и судов, выявляют ряд существенных недостатков различного свой-ства, скрытых в этом Законе.
В частности, Закон дает определение основных понятий, в том числе «субъ-ект естественной монополии» и «естественная монополия», а также закрепляет сферы деятельности субъектов естественных монополий. Согласно ст. 3 Феде-рального закона «О естественных монополиях», субъект естественной монопо-лии – это хозяйствующий субъект (юридическое лицо), занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии, а сама естественная монополия – такое состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологи-ческих особенностей производства (в связи с существенным понижением из-держек производства на единицу товара по мере увеличения объема производст-ва), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на дру-гие виды товаров. Согласно ст. 4 Федерального закона «О естественных моно-полиях», данным Федеральным законом регулируется деятельность субъектов естественных монополий в сфере услуг общедоступной электрической и почто-вой связи. В соответствии со ст. 10 Федерального закона одной из функций МАП России как органа регулирования естественных монополий в области свя-зи является формирование и ведение Реестра субъектов естественных монопо-лий в области связи.
Рассмотрение указанных статей, а также других статей, посвященных вопро-сам ведения Реестра субъектов естественных монополий, а также вопросам го-сударственного регулирования в отношении субъектов естественных монопо-лий, во взаимосвязи порождает ряд вопросов, главными из которых являются два:
какова цель ведения Реестра субъектов естественных монополий в области связи, каковы критерии включения хозяйствующих субъектов в Реестр (исключения их из Реестра). Прямого ответа на эти вопросы Федеральный закон «О естественных моно-полиях» не содержит, поэтому правоприменительные органы вынуждены нахо-дить решение путем толкования норм данного Закона.
Прежде всего, неясно содержание понятия «субъект естественной монопо-лии», в связи с чем основную сложность вызывает толкование содержания ст. 3 и 4 Федерального закона «О естественных монополиях», а также соотношение между этими двумя статьями.

По этой проблеме в правоприменительной практике сложилось две основные позиции, мало совместимые друг с другом:
признание приоритета ст. 4 и подчиненного характера ст. 3;
отведение ключевой роли ст. 3, ее конкретизация в ст. 4.
Рассмотрим доводы представителей каждой из этих позиций:
I. Статья 4 определяет, что следует из ее названия, сферы деятельности субъ-ектов естественных монополий, указывая, что услуги общедоступной электри-ческой связи относятся к таковым. Из этого делается вывод, что все без исклю-чения поставщики услуг общедоступной электрической связи осуществляют данную деятельность в условиях естественной монополии. При этом определе-ние естественной монополии, представленное в ст. 3 данного Закона, лишь от-ражает общие признаки этого явления, объясняет суть естественной монополии в целом, без учета конкретного вида услуг. Таким образом, любой хозяйствую-щий субъект, являющийся юридическим лицом, занятый оказанием услуг обще-доступной электрической связи, в любом случае является в силу закона субъек-том естественной монополии и подлежит включению в Реестр субъектов естест-венных монополий в области связи. Анализа рынка и доказывания наличия ус-ловий естественной монополии в этом случае не требуется. При этом факт вклю-чения либо невключения хозяйствующего субъекта в Реестр, что прямо следует из вышеуказанного, не может обуславливать распространение на него мер государственного регулирования, предусмотренных Законом, в отношении субъектов естественных монополий. Следовательно, Реестр выполняет функцию не более чем информационной базы и носит справочный характер, а необходи-мость его ведения установлена Федеральным законом.
В развитие изложенного указывается, что при буквальном толковании статей Федерального закона «О естественных монополиях», посвященных Реестру субъектов естественных монополий, можно прийти к следующему выводу: в Реестр включаются только те хозяйствующие субъекты, в отношении которых уже применены государственное регулирование и контроль.
Таким образом, ответы на два поставленных выше вопроса (о цели и крите-риях ведения Реестра) даны.
Возникает другой вопрос: что следует понимать под термином «услуги об-щедоступной электрической связи»? Иными словами, какие услуги электросвязи являются общедоступными? Как следует из самого понятия, общедоступность любого товара подразуме-вает, во-первых, его широкое распространение, а во-вторых, низкую стоимость, сопоставимую с уровнем доходов покупателей. В отношении услуг электросвязи общедоступность обуславливается техническими возможностями операторов связи предоставить услуги связи на максимально большей территории и их низ-кой стоимостью. Однако любые услуги электросвязи в настоящее время в силу своей специфики являются дорогими (их стоимость превышает покупательскую способность большинства конечных пользователей услуг – физических лиц). Что же тогда считать услугами общедоступной электросвязи?
Следует отметить, что просматривается взаимосвязь между понятием «услуги общедоступной электросвязи», указанным в ст. 4 Федерального закона «О есте-ственных монополиях», и понятием «сеть связи общего пользования», опреде-ление которого содержится в ст. 2 Федерального закона «О связи». Согласно указанной статье, под «сетью связи общего пользования» понимается составная часть взаимоувязанной сети связи Российской Федерации, открытая для пользо-вания всем физическим и юридическим лицам, в услугах которой этим лицам не может быть отказано. Если признать, что услуги сети связи общего пользования являются общедоступными, то, исходя из вышеприведенных доводов, субъекта-ми естественной монополии (следовательно, подлежащими включению в Ре-естр) являются те операторы, которые имеют выход в сеть общего пользования. Именно такая позиция была заложена в Правила ведения Реестра субъектов ес-тественных монополий в области связи, в отношении которых осуществляются государственные регулирование и контроль, утвержденные ФСЕМС России 2 июня 1998 г.
Однако проблема заключается не в потенциальном отказе оператора в пре-доставлении услуг электросвязи в случае наличия у него технической возмож-ности для этого, а в стоимости этих услуг. В условиях конкуренции цена на то-вар устанавливается в результате взаимодействия спроса и предложения. Если покупатели не могут приобрести товар в силу его высокой стоимости, спрос падает, следовательно, понижается цена. В условиях естественной монополии такой механизм не работает. В связи с этим, как следует из ст. 1 Федерального закона «О естественных монополиях», государственное регулирование естест-венных монополий преследует цель, в частности, обеспечить доступность реа-лизуемого субъектом естественной монополии товара. Можно сделать вывод, что услуги электросвязи становятся общедоступными лишь в результате госу-дарственного регулирования цен (тарифов) на них.
Постановление Правительства Российской Федерации от 11 октября 2001 г. № 715 «О совершенствовании механизма государственного регулирования та-рифов на услуги электросвязи» содержит Перечень услуг связи, государственное регулирование тарифов на которые на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляет МАП России (в прежней редакции – постановление Правительст-ва Российской Федерации от 28 декабря 1998 г. № 1559).

Итак, в соответствии с первой позицией по вопросу формирования и ведения Реестра субъектов естественных монополий в области связи, схема деятельности органа регулирования естественных монополий в области связи выглядит сле-дующим образом: устанавливается факт оказания услуг общедоступной связи (это может быть подтверждено лицензией и формой статистической отчетности 65-связь, свидетельствующей об оказании услуг связи на возмездной основе), затем устанавливается контроль в соответствии со ст. 7 Федерального закона «О естественных монополиях» и на заседание Правления МАП России выносится вопрос об установлении тарифов на регулируемые услуги связи либо об опреде-лении обязательного круга абонентов, после чего по факту установления госу-дарственного регулирования и контроля хозяйствующий субъект вносится в Реестр. Значение такого внесения хозяйствующего субъекта в этом случае будет состоять в том, чтобы контрагенты субъекта естественной монополии знали о таком его статусе, целям регулирования сам по себе Реестр не служит.
Подобная схема, по мнению сторонников данной позиции, отвечает требова-ниям ст. 10 Закона: «Органы регулирования естественных монополий формиру-ют и ведут реестр субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляются государственное регулирование и контроль». Если хозяйст-вующий субъект не согласен с тем, что он является субъектом естественной мо-нополии, он вправе подать в арбитражный суд исковое заявление о признании решения Правления МАП России о введении регулирования (например, уста-новлении тарифов) недействительным. В ходе судебного разбирательства во-прос о статусе хозяйствующего субъекта неизбежно возникнет и будет разрешен судом.

Можно выделить некоторые достоинства и недостатки данной позиции.
В качестве достоинств следует отметить следующее:
Во-первых, понимание под субъектом естественной монополии в области связи хозяйствующего субъекта, занятого предоставлением услуг электросвязи, тарифы на которые устанавливаются МАП России, вне зависимости от условий на рынке, в которых он действует, предоставляет МАП России, как органу регу-лирования естественных монополий в области связи, широкий круг полномочий и вариативность действий в отношении субъектов естественных монополий, предусмотренных Федеральным законом «О естественных монополиях». Весь рынок услуг электросвязи согласно Перечню, указанному в постановлении Пра-вительства Российской Федерации, будет находиться под контролем МАП Рос-сии.
Во-вторых, более четкое закрепление указанной позиции в подзаконных ак-тах, включая Положение о Реестре субъектов естественных монополий в облас-ти связи, позволит упростить представление интересов МАП России в суде .
В-третьих, контроль МАП России, как органа регулирования естественных монополий в области связи, над рынком услуг проводной связи позволит рас-пространить влияние Министерства и на рынки услуг связи, связанных с про-водной (сотовая, спутниковая связь и т. п.).
С другой стороны, к недостаткам надо отнести следующее:
Во-первых, подобное широкое толкование полномочий МАП России вызовет крайне негативную реакцию со стороны операторов связи, которые, с одной стороны, начнут отказываться от оказания услуг связи ввиду их чрезмерной «за-урегулированности» (по крайней мере, существует потенциальная возможность этого), учитывая наметившиеся тенденции в регулировании вопросов разреше-ния споров с государственными органами в судах (споров об обжаловании актов государственных органов), а с другой – скорее всего смогут отстоять свои права на свободное занятие предпринимательской деятельностью в различных судеб-ных инстанциях. Будет создан определенный круг прецедентов, в результате чего позиция МАП России в суде будет дискредитирована.
Во-вторых, наличие жесткого регулирования (либо потенциальной возмож-ности такого регулирования) всего сектора электросвязи вызовет отток инвести-ций из него, что может негативно сказаться на других отраслях экономики. Это обусловлено тем, что связь является важнейшей инфраструктурной составляю-щей экономики страны в целом.
В-третьих, тотальное регулирование всех операторов электросвязи, а их в стране насчитывается порядка 6 тыс., вряд ли осуществимо в принципе в силу нехватки финансовых и человеческих ресурсов, что породит его крайнюю неэф-фективность.
Наконец, в-четвертых, по оценкам экспертов ОЭСР, специалистов МАП Рос-сии и его территориальных управлений, а также других организаций, рынок те-лекоммуникаций в России характеризуется наличием элементов конкуренции, причем эффективной, и введение тотального регулирования приведет к потере и без того низкой заинтересованности операторов, в частности, местной телефон-ной связи в повышении качества предоставляемых услуг.
Следует отметить, что данная позиция по вопросу формирования и ведения Реестра субъектов естественных монополий в области связи не нашла прямого закрепления ни в действующих нормативных актах, ни в судебной практике .
Сам Федеральный закон «О естественных монополиях» предусматривает возможность перехода товарного рынка, находящегося в состоянии естествен-ной монополии, в конкурентное состояние (см. ч. 2 ст. 7, ч. 5 ст. 9). Один и тот же правовой акт, тем более закон, не может содержать взаимоисключающие нормы (т. е. если одна норма устанавливает некое состояние, другая норма этого же акта не может его отменять). Следовательно, хозяйствующий субъект не мо-жет являться субъектом естественной монополии только в силу самого Феде-рального закона «О естественных монополиях».
Кроме того, в соответствии с п. 2 Основных положений государственного ре-гулирования тарифов на услуги общедоступной электрической и почтовой связи государственному регулированию подлежат тарифы на услуги связи, предостав-ляемые операторами связи, включенными в установленном порядке в Реестр субъектов естественных монополий в области связи.
Особое значение имеет решение Верховного Суда Российской Федерации от 6 июня 2001 г. о признании недействительными подп. «г», «д», «е» и «ж» п. 1 приказа МАП России от 13 октября 2000 г. № 761, в котором Верховный Суд Российской Федерации прямо указал, что «для признания лица субъектом есте-ственной монополии и включения его в Реестр необходимо наличие сложного юридического факта, элементами которого являются, во-первых, наличие лицен-зии на предоставление услуг связи, во-вторых, фактическое оказание таких ус-луг, в-третьих, товарный рынок в состоянии естественной монополии (т. е. от-сутствие конкуренции на рынке)… Включение в Реестр лица, законно осущест-вляющего соответствующие услуги связи, является основанием для осуществле-ния специального государственного контроля и применения методов регулиро-вания, что является проявлением государственного регулирования, направлен-ного на защиту публичных интересов в наиболее важных областях хозяйствен-ной деятельности». Определением Кассационной коллегии Верховного Суда Российской Федерации от 26 июля 2001 г. подтверждена законность и обосно-ванность данного решения.
II. Другая точка зрения по вопросу формирования и ведения Реестра субъек-тов естественных монополий в области связи состоит в следующем.
В соответствии со ст. 3 Федерального закона «О естественных монополиях» под субъектом естественной монополии понимается хозяйствующий субъект (юридическое лицо), занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии. Сами эти условия (критерии их определения) указаны в определении естественной монополии в этой же статье. При этом согласно ст. 4 Федерального закона «О естественных монополиях» «настоящим Федераль-ным законом регулируется деятельность субъектов естественных монополий» в сфере «услуг общедоступной электрической и почтовой связи». Буквально тол-куя ст. 4, можно предположить, что в указанной сфере, помимо субъектов есте-ственной монополии, могут действовать иные хозяйствующие субъекты. Иными словами, рынок услуг общедоступной электрической связи может характеризо-ваться наличием как естественно-монопольных, так и конкурентных элементов .
Отсюда следует, что МАП России как орган регулирования естественных мо-нополий в области связи должен исследовать рынки услуг общедоступной элек-трической связи, выделять естественно-монопольные элементы и регулировать как естественную монополию именно последние. Однако само по себе установ-ление факта наличия условий естественной монополии на определенном рынке (или его сегменте), выполненное специалистами МАП России, не может иметь обязательной силы для хозяйствующего субъекта и влиять каким-либо образом на его статус, не будучи надлежащим образом доведенным до него. В противном случае МАП России лишает хозяйствующий субъект возможности отстоять свои интересы и нарушает тем самым его право на свободное занятие предпринима-тельской деятельностью.
В связи с тем, что МАП России является федеральным органом исполнитель-ной власти, а формирование и ведение Реестра субъектов естественных монопо-лий в области связи является, согласно ст. 10 Федерального закона «О естест-венных монополиях», функцией органа регулирования естественных монополий (МАП России), МАП России реализует свою компетенцию (функцию) в форме правовых актов – нормативных и ненормативных.
Решение Правления МАП России о включении хозяйствующего субъекта в Реестр, утвержденное приказом МАП России, является ненормативным актом, поскольку юридически подтверждает реально сложившуюся экономическую ситуацию на рынке – условия естественной монополии. При этом хозяйствую-щему субъекту предоставлена возможность представить свои возражения, а са-мо решение в обязательном порядке доводится до данного хозяйствующего субъекта. Это напоминает процесс возникновения юридического лица как субъ-екта гражданских прав:
юридическое лицо становится таковым с момента госу-дарственной регистрации (внесения его в единый реестр юридических лиц), хотя до регистрации могло иметь место и обособленное имущество, и органы управ-ления, и другие признаки юридического лица.
Кроме того, тот факт, что Положение о Реестре, устанавливающее порядок формирования и ведения Реестра, является нормативным актом (это подтвер-ждается позицией Минюста, запросившего данное Положение на регистрацию), подтверждает мысль о том, что решение о внесении в Реестр, утвержденное приказом МАП России, является ненормативным (индивидуальным) актом, ус-танавливающим определенные права и обязанности конкретного лица. Такую же позицию занимает Арбитражный cуд г. Москвы .
При этом следует отметить, что нельзя жестко увязывать момент начала ре-гулирования с фактом включения в Реестр, поскольку регулирование в соответ-ствии с Федеральным законом «О естественных монополиях» с формально-юридической точки зрения осуществляется в отношении субъектов естествен-ных монополий, а не в отношении лиц, включенных в Реестр. Задача МАП Рос-сии как органа, ведущего Реестр субъектов естественных монополий в области связи, как раз и состоит в том, чтобы как можно более оперативно реагировать на возникновение на конкретных рынках условий естественной монополии и включать соответствующие хозяйствующие субъекты (операторов связи) в Ре-естр.
В соответствии с п. 2 Основных положений государственного регулирования тарифов на услуги общедоступной электрической и почтовой связи, утвержден-ных постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 2001 г. № 715, государственному регулированию подлежат тарифы на услуги связи, предоставляемые операторами связи, включенными в установленном порядке в Реестр субъектов естественных монополий в области связи. Тем самым вопрос о том, что первично – государственное регулирование или Реестр, решен, правда, к сожалению, не на уровне федерального закона, а на уровне правительственно-го акта.
Таким образом, основной целью ведения Реестра субъектов естественных монополий в области связи является составление перечня субъектов естествен-ных монополий, установление государственного контроля в отношении их в соответствии со ст. 7 Федерального закона «О естественных монополиях» и в необходимых случаях – регулирование.
При этом, как указывалось выше, введение регулирования в отношении каж-дого из них не может быть оправданным ни с экономической, ни с чисто адми-нистративно-организационной точки зрения. Верховный Суд РФ указал на не-обходимость ориентироваться на перечень регулируемых услуг связи, утвер-ждаемый Правительством Российской Федерации, а при включении хозяйст-вующих субъектов в Реестр – проводить анализ рынка, что требовалось согласно старой редакции Положения. На это же обстоятельство неоднократно указывали арбитражные суды, выносившие решения о признании недействительными ре-шений Правления МАП России о включении хозяйствующих субъектов в Ре-естр.
С учетом указанных требований, а также общих требований Федерального закона «О естественных монополиях» была разработана новая редакция Поло-жения о Реестре субъектов естественных монополий в области связи, содержа-щая уточненные критерии включения хозяйствующих субъектов в Реестр.
Согласно п. 5 Положения о Реестре субъектов естественных монополий в об-ласти связи, утвержденного приказом МАП России от 15 ноября 2001 г. № 1184 (зарегистрирован Минюстом 23 января 2002 г. за № 3178, опубликован в «Рос-сийской газете» 30 января 2002 г.) (далее – Положение о Реестре), необходимы-ми условиями для принятия решения о включении субъекта естественной моно-полии в Реестр являются:
отсутствие фактической возможности использования услуг (указанных в пе-речне,
утвержденном постановлением Правительства от 11 октября 2001 г. № 715) операторов связи, предоставляющих аналогичные услуги,
наличие лицензии на предоставляемые услуги связи в соответствии с дейст-вующим законодательством,
данные анализа деятельности субъектов на соответствующих товарных рын-ках.
В этих условиях возникает необходимость определения порядка анализа рынков услуг связи на предмет установления на них условий естественной мо-нополии. Порядок проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарных рынках утвержден приказом МАП России от 20 декабря 1996 г. № 169 (в редакции приказа МАП России от 11 марта 1999 г. № 71). Однако в соот-ветствии с данным приказом указанный порядок применяется при оценке кон-курентной среды в рамках реализации Закона Российской Федерации «О конку-ренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках», а не Федерального закона «О естественных монополиях». При этом в ст. 3 Феде-рального закона «О естественных монополиях» указано, что понятия «товар», «товарный рынок» применяются соответственно в значениях, указанных в ст. 4 Закона Российской Федерации «О конкуренции и ограничении монополистиче-ской деятельности на товарных рынках». Рынки услуг общедоступной электри-ческой связи обладают ярко выраженной спецификой, которая не учитывается приказом МАП России № 169. Эта специфика проявляется при определении продуктовых и географических границ рынков услуг общедоступной связи.
Отделом реестров Департамента информации, комплексного анализа и кон-курентной политики в топливно-энергетическом комплексе, связи и на транс-порте МАП России разработаны рекомендации по проведению анализа рынков услуг общедоступной электрической связи (местной телефонной связи) в целях реализации законодательства Российской Федерации о естественных монополи-ях. Данные рекомендации касаются следующих вопросов:
– порядка определения продуктовых и географических границ рынка услуг электросвязи (указана специфика границ рынка услуги доступа к телефонной сети и рынка услуги телефонного соединения),
– порядка установления отсутствия фактической возможности использования услуг операторов связи, предоставляющих аналогичные услуги (под фактиче-ской возможностью понимается в первую очередь техническая возможность оператора предоставить указанные услуги, во вторую – экономическая возмож-ность абонентов одного оператора перейти к другому оператору).
Таким образом, в соответствии с данной трактовкой Федерального закона «О естественных монополиях» примерная схема деятельности органа регулирова-ния естественных монополий выглядит следующим образом. Территориальные управления проводят анализ хозяйственной деятельности операторов связи в конкретном регионе в соответствии вышеуказанными рекомендациями, делают выводы о наличии условий естественной монополии на конкретном рынке и определяют самого хозяйствующего субъекта, занятого предоставлением ука-занных услуг на этом рынке. Данная информация направляется в МАП России, анализируется, в случае необходимости делаются дополнительные запросы в сам хозяйствующий субъект, в органы государственной власти, другие органи-зации. После этого на заседание Правления МАП России выносится вопрос о включении данного оператора связи в Реестр субъектов естественных монопо-лий в области связи. Решение принимается с учетом мнения оператора связи и в обязательном порядке доводится до него. В случае включения оператора в Ре-естр в отношении его устанавливается государственный контроль в соответст-вии со ст. 7 Федерального закона «О естественных монополиях». Если это тре-буется, собирается информация в соответствии со ст. 12 Федерального закона «О естественных монополиях», и на заседание Правления выносится вопрос о введении регулирования.
В дальнейшем МАП России и его территориальные управления отслеживают ситуацию на данном рынке и, в случае появления конкурентной среды на нем, на основании п. 13 Положения о Реестре представляют в МАП России материа-лы об исключении хозяйствующего субъекта из Реестра, и соответствующий вопрос выносится на заседание Правления МАП России. Отметим некоторые плюсы и минусы данной трактовки Федерального закона «О естественных монополиях»:
Во-первых, детальная проработка вопросов, связанных с включением хозяй-ствующих субъектов в Реестр, повысит обоснованность соответствующих реше-ний Правления МАП России, позволит иметь ясную картину о состоянии рынка услуг связи в России.
Во-вторых, подробная информация о деятельности операторов связи на соот-ветствующих рынках будет способствовать более гибкому и дифференцирован-ному регулированию его деятельности со стороны МАП России, что в свою оче-редь будет способствовать повышению эффективности.
В-третьих, четкое определение полномочий МАП России в области регули-рования отрасли связи позволит гармонизировать его взаимоотношения с дру-гими регулирующими органами (Минсвязи России).
В-четвертых, акцент на разделение естественно-монопольных и конкурент-ных элементов на рынках услуг электросвязи позволит развиваться последним, следствием чего может быть повышение качества услуг связи и понижение их цены.
С другой стороны, полная и точная реализация Положения о Реестре субъек-тов естественных монополий сопряжена с рядом трудностей:
Во-первых, затруднен сбор информации о технических возможностях опера-торов связи, что обусловлено, в частности, неясностью регулирования разграни-чения компетенции между органами власти, регулирующими деятельность в области строительства и прокладки сетей, разрозненностью информации и дру-гими обстоятельствами.
Во-вторых, непрозрачность, гибкость и подвижность межоператорских от-ношений, имеющих прямое отношение к оказанию услуг связи конечным поль-зователям, также затрудняют сбор и анализ информации.
В-третьих, в связи с динамичным развитием услуг связи с технологической точки зрения, повышением их качества, понижением цены и т. п. существенно осложняется процесс определения продуктовых и географических границ рын-ков услуг связи .
В-четвертых, ввиду наличия множества технологических особенностей услуг связи весьма затрудняется процесс доказывания факта наличия условий естест-венной монополии на конкретном рынке, что осложнит представление интере-сов МАП России в судах.
Подводя итог, необходимо заметить следующее.
Можно выделить две формы государственного вмешательства в экономику:
1) государство осуществляет ценовое регулирование на тех рынках, которые по своей природе являются монопольными, и на данный момент внедрение и развитие конкурентных механизмов на них невозможно либо неэффективно, т. е. рынок объективно находится в условиях естественной монополии, и государст-венное регулирование – это лишь реакция на данные условия, реализуемая в целях защиты интересов потребителей;
2) государство регулирует цены на те товары и услуги, которые, с точки зре-ния государства, являются социально значимыми, поэтому государство само выбирает эти товары (услуги) и регулирует их цены (например, на алкогольную продукцию).
Анализ нормативных актов, регулирующих вопросы деятельности субъектов естественной монополии в области связи в России, свидетельствует о том, что нормотворческие органы (включая законодательные) столкнули два этих подхо-да, попытавшись объединить в один. Две изложенные выше трактовки одного и того же Федерального закона «О естественных монополиях» свидетельствуют об этом.
Если естественная монополия – это презумпция, то анализ рынка действи-тельно не требуется, и государству необходимо регулировать конкретные услуги вне зависимости от того, кто их оказывает и в каких условиях. Если естествен-ная монополия – это явление, характеризующееся рядом признаков, наличие которых необходимо доказать (состояние рынка), то необходим анализ рынка с уяснением его параметров, причем в динамике, и осуществление регулирования только в отношении тех рынков, где состояние естественной монополии доказа-но.
Законодательство о естественных монополиях характеризуется сугубо эко-номическим характером его основного содержания и при этом регулирует от-ношения в области важнейших составляющих экономики – инфраструктурных отраслей. Поэтому и применять это законодательство необходимо с обязатель-ным учетом экономических последствий.
Процесс внесения изменений в законодательство весьма долог и труден, ры-нок развивается намного быстрее. В этих условиях необходимо оперативное реагирование регулирующих органов, и последние вынуждены применять закон таким образом, чтобы это применение соответствовало целям его принятия (ст. 1 Федерального закона «О естественных монополиях» прямо закрепляет его цели). В противном случае можно достичь прямо обратного результата, поэтому сугу-бо формальный подход при толковании и применении Федерального закона «О естественных монополиях» недопустим.
В современных условиях представляется целесообразным больший учет мне-ния операторов связи, в том числе по вопросам формирования и ведения Реестра субъектов естественных монополий в области связи, и потребителей, а также более широкое применение процедур обсуждения проектов актов в СМИ.


Д. А. Кобзарь
главный специалист отдела реестров Департамента информации, ком-плексного анализа и конкурентной политики в топливно-энергетическом комплексе, связи и на транспорте МАП России
статья опубликована в №2 Вестника МАП России за 2002г.
© Copyright 2002 Министерство РФ по антимонопольной политике
Все права защищены
Разработка сайта:
RBC SOFT